PPP项目融资中的政府支持

获得资金的产品

政府可以决定为项目提供直接的支持，例如通过补助/拨款、权益投资及/或债务。如果项目自身无法实现可融资性、财务可行性或是需要面临私营投资者或贷方无法进行良好管理的特定风险，那么这些机制将非常有用。在最需要私营资金的发展中国家，与发达国家相比，这些限制条件可能会让政府的支持变得更加必要。资金支持包括政府承诺向某项目提供财政支持，例如：

• 直接支持——现金或实物（如，支付施工成本、购买土地、提供资产、报销投标费用或支持主要的维护）；
• 放弃项目公司需要向政府机构支付的费用、成本及其他款项（如授予免税期或免除税收债务）；
• 以贷款（包括居间债务）或权益投资（或可行性缺口融资）的方式为项目提供资金；以及
• 为道路的隐藏收费提供资金，并在水资源和电力项目中将需要由部分或全部消费者支付的费用增加至最高（尤其是能够支付费用的客户），从而减少需要由项目公司承担的需求风险[1]。

极少数PPP项目能够在没有政府技术或财政支持的情况下开展起来。有效的PPP项目融资可能会涉及到对政府支持的使用，以保证政府能够承担可以由政府管理地更好的风险，并对在经济上可行但是财务上不可行的项目进行补充。

临时产品

政府可能选择提供临时机制，即不提供资金，而是承担某些或有责任，例如：

• 提供担保，包括债务担保、汇率担保、本地货币兑换担保、买方责任承担担保、收费担保、许可收费水平担保、服务需求担保、终止补偿担保等；
• 免责承诺，例如针对政府机构不付款的免责承诺、针对收入不足的免责承诺或针对成本过高的免责承诺；
• 保险；
• 消除项目风险，如不利气候条件的风险、货币汇率风险、利率风险或商品定价风险；或
• 临时债务，例如邀请融资（当项目只能够获得短期债务的时候，政府承诺在未来的某一天按照规定的利率提供债务），或收入支持（如政府承诺向项目公司贷款来补偿其收入的缺失，足以承担还债责任）。

例如，在Zagreb-Macelj收费公路上，当收入不足以还债的时候，政府提供了实物支持，如土地和或有债务减免。因此，贷方受到了保护，但是风险仍在权益持有者身上。

政府将希望管理政府支持的提供，尤其是通过此类支持机制产生的偶然责任。政府将寻求基础设施投资和财务审慎之间的平衡。[2]关注该平衡将帮助政府做出谨慎的决定，确定何时提供公款支持，以及管理通过此类公款支持所产生的责任，并且仍然积极地鼓励基础设施投资。政府对接受此类支持的项目的评估更加重要，因为当能够获得政府支持的时候，贷方可能会降低其在尽职调查中的警惕性，因为政府支持会降低贷方的风险。

主动管理财务风险暴露的政府所面临的风险主要涉及信息收集、创造对话机会、可用信息的分析、政府政策制定以及为相关方建立和执行适当的奖励措施。鉴于这些任务的复杂性，越来越多的政府，尤其是财务部，愿意建立专家团队来管理或有责任产生的财务风险，尤其是与PPP有关的风险。这通常可以通过债务管理部门来实现，因为这些部门本来就负责风险分析和管理。政府也会考虑建立独立的基金来提供担保，让政府能够更好的管理这一职能，并限制相关的政府责任。如要了解更多信息，请见政府风险管理。

金融中介

如果基础设施项目无法获得其他融资，那么政府可能希望使用其支持来动员私营融资（尤其是来自本地金融市场的融资）。政府可能希望为基础设施投资动员本地的金融力量、降低外汇风险（如果债务是用非收入货币计算的）、替换正在撤退的或成本高昂的海外投资（例如，如果出现了金融危机）及/或在本地金融市场中提供新的机遇。但是，本地金融市场在资源有限的情况下，可能没有向某些次级主权机构或私营公司提供贷款的经验或风险管理职能。

为了克服这些限制条件，政府可能会希望考虑让商业金融市场的债务介入，建立一个具有足够技能和资源的中介机构，来降低金融市场上与向基础设施项目提供贷款有关的风险。为了做到这一点，政府可能希望使用一个独立的机制（“中介”）来支持此类活动，而且不会给本地金融市场带来过多的风险，例如通过下列方式：

• 利用中介的良好信用评级从私营债务市场上贷款（如为无法直接投资项目的机构投资者提供载具），然后将资金借给独立实体或项目，这样的资金将被视为是具有正确期限、条款和价格的本地货币私营融资，可以用来提升信誉等级，并开发战略性基础设施项目；
• 提供金融产品和服务，来提高项目的信誉，进而动员额外的私营融资，例如，通过提供风险最大的债务、提供专业经验（作为领军融资者在复杂或结构贷款、联合、信用提升的经验）以及专家顾问职能；及/或
• 提供资金支持，或降低关键公用设施的成本或提高其私营资金的有效期。这些机构可能需要首先了解私营金融市场的各种方法，且金融风险可能需要了解如何向基础设施运营商提供贷款。该机制将有助于缓慢地让此类次国家级实体或国有企业不再依赖政府资金，来与私营金融市场进行互动。

当前的最佳实践说明，此类中介机构应当是私营金融机构，并具有以商业为导向的私营行业管理。希望在现有金融市场中创造空间的中介机构必须具有与该目标相一致的商业激励措施，以及具有适当技能和经验的人员，和足以动员来自市场的资金的信用水平。现有的具有适当技能和能力的私营金融机构有助于实现该功能。但是，私营实体通常会面临利益冲突所带来的麻烦（如在市场中具有一定地位，因此其利益无法与中介的作用相匹配），或可能因为其中介作用而无法获得市场中的地位（挤出至关重要的市场能力）。因此，政府可能希望创建新的私营机构来发挥这一作用。

政府建立的金融中介的例子：

印度：

印度基础设施发展金融公司（IDFC）

IDFC是在1997年由印度政府成立的，同时成立的还有印度个银行和金融机构，以及IFI。IDFC的任务是将项目和金融机构与金融市场联系起来，并通过这种方式开发长期的债务市场。该机构可提供贷款、权益/准权益、顾问服务、资产管理和联合服务，并根据利用其已经建立起来的知识和市场信誉所提供的顾问服务、贷款合并和资产管理服务的收入来赚取费用。IDFC还建立了项目开发机构，在某些项目工具中占据了早期地位。该机构通过可行性、构建和向投标方展示来开展项目，从中标方获得了中标/开发费用。

多年之前，该机构就在政策和管理框架方面下了一番苦工，来促进基础设施的私营投资。后来，出现了更赚钱的基础设施项目。IDFC已经成功地利用了政府拥有权益的这一特点——没有降低其自身的商业性。

IDFC 利用大约4亿美元的强大资本开始了征程。在一开始，发展要比预期缓慢。经过6年的运营，IDFC的贷款组合已经达到了大约5.5亿美元，且增长速度也已加快。8年之后，在2005年7月进行的IPO带来了新的权益，并让早期的投资者获得了丰厚的回报。通过2007年的上市，该机构获得了另外5.25亿美元的权益，到这时，印度政府的股权已经降到了22%。现在，其他的大股东包括Khazanah、Barclays和各印度机构。

IIFCL——印度基础设施金融有限公司

印度基础设施金融有限公司（IIFCL）是在2006年1月5日，根据1956年《公司法》作为政府全资公司成立的。IIFCL是一家专门负责印度基础设施项目融资和开发的公司。该公司的授权资本为卢比。其中的两百亿卢比为实收资本，现在达到了卢比。两百亿卢比。另外，该公司的资源募集项目在需要的时候会获得主权支持。

该公司通过下列方式提供金融援助：

• 直接向合格项目提供贷款
• 为期限为五年或五年以上的贷款向银行和金融机构再提供资金
• 通过印度政府批准的其他方式

泰米尔纳德城市发展基金（TNUDF）

次国家级融资中介机构的一个例子就是泰米尔纳德城市发展基金（TNUDF），该机构主要负责吸引私营资金来借给本地政府，进而开发基础设施项目，并鼓励私营行业共同为此类项目提供资金。TNUDF 向私营和政府股东负责，将投资决定与正常的国家决策过程分离开来。但是，TNUDF没有使用预计的方式来动员私营投资，这主要是因为有充足的政府资金和带补助的资金，从而导致私营资金成本过高、吸引力降低。[3]也可参见明智的经验。

项目开发基金

英国大概是世界上效率最高的PPP市场，在这一国家，在项目开发过程中的顾问费用平均站到了项目资本成本的2.6%。顾问费在不太发达的PPP市场中甚至会更高。PPP项目高昂的前期成本，尤其是专业交易顾问的成本，通常会遇到政府预算和支出控制的强烈反对。但是，高质量的顾问服务是PPP项目成功的关键，且在长远看来，能够节省数百万的费用。因此，项目开发的资金、预算和支出机制对于成功的PPP项目来说是非常重要的，能够让和鼓励政府机构花费所需的费用，来实现高质量的项目开发。

政府可能希望建立具有一定独立性的项目发展基金（PDF），来为授权方提供资金，从而承担顾问费用并满足其他项目开发要求。PDF可能会被加入到方法或文件的标准化过程中，以及对良好实践的宣传和监督中。PDF应当为项目选择、可行性研究以及项目的财务和商业结构设计等前期阶段提供支持，一直到财务结算以及之后的阶段，以此来保证项目的正确执行。PDF可能会重点关注某一地区或整个国家的特定行业或项目，但是需要有一个广泛的范围，来处理不同形式的PPP项目，从而满足不同领域的需求。PDF可以提供拨款、要求进行有利息或无利息的报销（例如在财务结算时向中标方收费），或获得其他形式的补偿（例如，项目中的权益利息），或上述方法的组合，从而建立循环基金。补偿机制可以用来鼓励PDF支持特定类型的项目。

下文列出了一些政府建立的项目开发基金/机构：

南非项目开发机构

非洲的项目开发机构（PDF）是一个单一职能的贸易实体，该机构是根据《公共金融管理法》在财政部中成立的机构。其主要职能就是用PPP采购的交易成本支持政府实体。该PDF能够与省级和地方政府的市服务合作单位部门合作、为可行性研究和服务供应商采购的准备提供资金并考虑为项目官员招聘提供资金。只有当项目获得了国库PPP单位的支持之后，才能获得PDF的支持。

PDF可以在项目财务结算时，通过中标方支付的费用，收回部分或全部提供的资金。在所有情况下（不包括机构违约），项目未实现财务结算的风险都要由PDF承担。

印度：印度

IL&FS的项目开发基金

印度项目开发基金（IPDF）是由IL&FS成立的，其目的是提供大型基础设施项目的开发资金，主要涵盖地面交通、港口、水利和电力基础设施。IPDF能够承担所有的项目开发成本以及开发风险，直至财务结算。

IPDF是印度的第一家私营权益基金，其提供的项目开发基金涵盖下列方面：

• 项目设计与技术财务可行性研究
• 环境、社会与市场研究
• 合同框架建立

欧盟基金

欧盟（EU）基金是欧洲基础设施金融的一个重要部分。欧委会会通过欧洲地区发展基金、欧洲社会基金或凝聚基金向欧盟成员国提供资金。将欧盟基金加入到政府和社会资本合作（PPP）结构中会遇到一些挑战。下文提供了如何使用欧盟基金将私营资金加入到PPP结构中的指南：

• EPEC PPP指南中将凝聚基金和结构基金与PPP项目相结合，欧洲PPP专业经验中心（EPEC）
• 波兹南垃圾发电项目，波兰在PPP项目案例研究中使用欧盟基金，欧洲PPP专业经验中心（EPEC），2012年6月。
• PPP项目中的欧洲基金——项目盘点与案例研究，欧洲PPP专业经验中心（EPEC），2012年6月
• 在PPP项目中使用欧盟基金——说明方法以及开始关于未来的讨论，欧洲PPP专业经验中心（EPEC），2011年5月

[1]其中一部分得到了基于产量的援助支持——如要了解更多信息，请登录www.gpoba.org，该机构是一家支持基于产量的解决方案的机构

[2]如要了解对该问题的进一步讨论，请见Irwin，政府担保：分配和评估私营机构资助的基础设施项目中的风险（世界银行，2007年）

[3]Krishnan：“泰米尔纳德城市发展基金：基础设施金融中介中的政府和社会资本合作”（世界银行，2007年）。