政府风险管理

如“PPP项目融资中的政府支持”部分所述，有效的PPP项目融资可能会涉及到对政府支持的使用，以保证政府能够承担可以由政府管理地更好的风险，并对在经济上可行但是财务上不可行的项目进行补充。如基础设施项目具有大的公共外部性，那么来自政府的直接财务支持可能是合适的。

政府将希望管理政府支持的提供，尤其是通过此类支持机制产生的偶然责任，例如通过政府对担保人付款责任或债务偿还的担保。政府将在下列方面之间寻求平衡：i)在支持基础设施投资时产生的风险以及ii)财务审慎。[1]关注该平衡将帮助政府做出谨慎的决定，确定何时提供公款支持，以及管理通过此类公款支持所产生的责任，并且仍然积极地鼓励基础设施投资。

• 评估责任
• 管理责任
• 担保基金
• 进一步的阅读材料和资源

评估责任

政府需要评估向某项目提供的支持的类型。直接责能够在到期时得到轻松地评估和支持。例如，政府可能会承诺定期向道路、医院、学校或监狱设施的供应商定期付款。只要此类设施能够按要求建设，并“提供给”担保人，那么设施的实际使用对于可用性付款来说将只有有限的相关性。

政府也可能会提供各种担保，例如在智利、哥伦比亚、韩国和西班牙为收费道路项目提供的收入担保和汇率担保[2]，如果设施运营商的收入低于某规定数值，或本地货币和债务货币之间的汇率超过某规定封顶，那么此类担保就能够对运营商进行补偿。此类或有责任难以得到精确的评估，因为产生此类责任的事项是不确定的。保险行业会使用保险精算表来量化或有责任，并将保额设定为能够涵盖其风险、留出储备金并赚取一定的利润。但是，与保险产品不同，政府的PPP支持是定制的，且关于相关风险的数据极为有限。

还有其他风险来评估担保，例如期权定价方法。[3]进行该评估的一种简单方法就是假设最大暴露值，例如提出索赔的100%可能性。这是一种极为保守且可能效率最低的方法。还有一种更激进的方法能够评估索赔担保的可能性，就是此类索赔及其周期性的量化。这些索赔和总额表示提供担保的政府可能产生的成本。很明显，这一方法需要大量的明智猜测，主要是因为在数据方面存在诸多限制。

因此，评估或有责任被认为是一种技艺，而不是科学，尽管设计了大量的复杂方法和软件来进行协助。

管理责任

一旦评估了政府担保可能产生的成本之后，就需要考虑两个实际问题：

1）政府如何保护其自身？

政府需要保护其自身不受支付担保款项要求的实际影响和财政影响。这其中包括：首先要确定管理担保要求的机构具有足够的资源来保证能够正确地提出和处理此类要求。政府可能希望获得担保人或相关部门的反向免责担保；这样做有另外一个好处，那就是能够减少对方出现担保违约的道德风险（对一方责任的担保如果没有担保人针对违约方的约束，那么可能会降低违约方履行责任的意愿）。反向免责担保将激励授权方正确地履行其职责，并应当能够减少要求担保的可能性。

2）谁来承担担保的成本？

政府将需要分配提供担保的成本，尤其是与分配政府支持有关的交易成本、为担保物品保留的储备金的成本以及利润或用来增加可用支持的额外资金。此类成本可以由政府承担，或是通过收取担保费由项目承担，包括前期收费以及定期费用。费用的收取也有助于保证只在需要的时候在要求获得担保款项。担保费用设置得过低将导致任意使用，而设置过高则会妨碍项目的执行。

主动管理财务风险暴露的政府所面临的风险主要涉及信息收集、创造对话机会、可用信息的分析、政府政策制定以及为相关方建立和执行适当的奖励措施。[4]鉴于这些任务的复杂性，越来越多的政府，尤其是财务部，愿意建立专家团队来管理或有责任产生的财务风险，尤其是与PPP有关的风险。这通常可以通过债务管理部门来实现，因为这些部门本来就负责风险分析和管理。用来协助管理此类责任的机构可以实现多种职能，例如：

• 获得关于政府责任的信息，尤其是或有责任；
• 建立相应标准来指导政府决策（政府将承担多少风险、每一种风险的比例、向哪些项目提供支持等）；
• 创造和积累与财务风险管理及报告有关的专业知识；
• 制定相关规则，来管理提供公款支持之前的各个阶段；
• 审查PPP项目建议书来确定提出的合同是否说明了适当的政府资源投资、政府和私营部门之间的风险分配以及该项目应当获得多少政府支持；
• 评估建议的公款支持的财务成本和财务风险；
• 确定需要扩展到特定PPP项目的政府支持的类型和水平；
• 监督政府责任并在相关的会议上对其进行披露，进而提前报告要求支付的款项，以及缩减新承诺发布的需要；
• 对与公款支持有关的财务风险进行预算、会计处理和披露，并设定政府必须为或有责任保留的储备金金额（如有）、支持整体的政府财务管理制度；
• 通过从违约会产生责任的一方获取反向免责担保的方式来改善费用的收取，从而减少道德风险；以及
• 管理政府或有责任的总体发生情况，从原则上讲，规定担保的最高值，并保证政府将只面临可管理的风险水平。

担保基金

许多政府目前正在考虑的一个机制涉及建立流动资产基金，如果出现了或有债务，此类基金能够快速动员起来。该基金应有其自身的资产负债表、独立于年度预算三周期，并从独立的管理中获益。

该基金可以被用来：

• 保护PPP项目政府支持的预算分配；
• 减少此类资金无效使用的可能性；
• 将向PPP提供的政府支持的责任限制在该基金资本化的价值水平；
• 向公众保证政府在PPP项目中面临的责任不太可能产生灾难性的后果，进而改善政府支持的信贷增加职能；以及
• 帮助政府对或有责任进行风险管理（增加担保的效率和目标性，并限制政府的或有责任）。将或有责任转嫁给具有独立资本和有限责任的单独实体将有助于确保政府账户中不会出现隐藏的风险，且政府的风险暴露将得到该基金权益的限制。

此类基金必须具有充分的独立性，以实现对已提供的支持的适当管理，而且要对其进行密切控制，以保证项目的选择能够与政府的重点以及行业/跨行业策略相对应。该基金必须有掌握适当技能和专业经验的人员，来评估建议的项目、确认政府支持的权力平衡并管理该支持的执行情况，尤其是从开始到财务结束时。这需要获得大量的信息和资源，来进行适当的尽职调查。

此类担保基金的一个明显挑战就是其成本。在此类基金中留出资产或现金时，将无法用于其他目的，而且必须以一种非常保守的方式对其进行管理，以保持基金的价值。即便是实际上不需要此类资产或资金来偿还债务，政府也要承担该成本。如果相关PPP项目规模大或价值高，那么需要在基金中保留的资产的额度将非常高。政府也可以通过建立临时机构、备用机构（例如具有良好信誉等级的受托贷方来提供市场信心和对此类担保的潜在买方的信心），从而抵消保留资产的需要。建立此类临时机构的目的是让担保的获取方有信心，认为有足够的资金来立即偿还基金可能产生的债务，尤其是对担保款项的支付要求、抵消资金的一些资本要求。

担保基金的设立和管理可能会产生与融资中介类似的问题，如PPP项目融资中的政府支持中所述，涉及的方面包括：

• 决策过程；
• 治理；
• 管理；
• 信誉提升；以及
• 保证其运营政策的不可违反性。

进一步的阅读材料和资源

管理政府和社会资本合作财务承诺的运营框架——加纳的案例，作者：Riham Shendy、Helen Martin与Peter Mousley，世界银行，2013年。

实现更好的基础设施以及政府和社会资本合作项目融资的条件、限制和机会——客麦隆、科特迪瓦、加纳、肯尼亚、尼日利亚和塞内加尔的证据，作者：Riham Shendy Zachary Kaplan Peter Mousley，世界银行与政府和社会资本基础建设合作资源中心（PPIAF），2011年。

管理政府和社会资本合作的或有责任——澳大利亚、智利和南非的实践，作者：Timothy Irwin Tanya Mokdad，世界银行与政府和社会资本基础建设合作资源中心（PPIAF），2010年。

道路与高速公路政府和社会资本合作工具包模块2中的公共会计，世界银行与政府和社会资本基础建设合作资源中心（PPIAF），2009年（英语与俄语）。

政府担保：分配和评估私营机构资助的基础设施项目中的风险，作者：Timothy C. Irwin，世界银行，2007年。

新欧洲成员国中的政府和社会资本合作项目——管理财务风险，作者：Nina Budina、Hana Polackova Brixi 与Timothy Irwin，世界银行第114号工作论文，世界银行，2007年。

政府担保与财务风险，国际货币基金组织（IMF），2005年4月

[1] 如要了解对该问题的进一步讨论，请见Irwin，政府担保：分配和评估私营机构资助的基础设施项目中的风险，作者：Timothy C. Irwin，世界银行，2007年。

[2] 新欧洲成员国中的政府和社会资本合作项目——管理财务风险，作者：Nina Budina、Hana Polackova Brixi 与Timothy Irwin，世界银行第114号工作论文，世界银行，2007年。

[3] 政府担保与财务风险，国际货币基金组织（IMF），2005年

[4] Brixi、Budina与Irwin，（世界银行，2007年），注释2。