公用设施重组、企业化、分散化、绩效合同

如果政府希望改善其公用设施的性能，则可能会通过 “ 协议 ” 部分讨论的某种 PPP 项目方式，让私营机构来完成。

但是，让私营机构加入可能是不可行的、不实际的或不需要的，如“政府目标”部分所述。

在此类情况下，政府需要考虑其是否能够通过领域改革或重组来提高性能。一旦资产被限制且 绩效 标准建立起来，那么这可能是实现私营机构参与的第一步，或其本身就是一种解决方案。

下文描述了领域改革的不同形式以及有用的链接：

• 运行良好的公用设施机构的特征

• 公用设施机构改革

• 公用设施机构重组

• 企业化

• 聚合

• 可用链接

运行良好的公用设施机构的特征

运行良好的公用设施机构（无论是完全的政府机构还是有一定私营机构参与的机构）的特征包括：

• 运营自主。 具有足够的独立性，能够为所有利益相关方的利益进行专业运营，且不会受到其他专制干扰。

• 具有财务自主性以及明确的可靠资金来源。 价格政策能够体现出所提供的服务的经济成本，并且有明确和可靠的补贴机制。

• 责任性。 能够为政策决定、资源使用和业绩回应对方。

• 以客户为导向。 向客户进行报告并倾听客户意见。

• 以市场为导向。 能够更好地使用时长并引入市场型激励措施。

• 具有透明度。 能够为独立审计提供账务，反映真实的运营成本。

当公用设施机构业绩不良时，将那一提出改革建议，除非有明确的奖励措施和管理报告结构以及独立的预算。公用设施机构可能是更大的政府部门或本地政府结构的一部分，具有整体的资金和会计。在很多情况下，工作人员甚至会与其他市政服务或公用设施机构的人员合并。

为了确定某公用设施机构的运行方式，必须将其资产、债务、人员、成本和收入区分开。下文讲述了一些常见的公用设施机构改革形式，其中涉及一定程度的成本和收入识别。

可以进行缺少重组但是具有某些公用设施机构重组特征的公用设施机构改革。但是，如果不能将与其他公用设施机构、某部门的其他部门或市政府的报告和管理线路区分和确定下来，那么任何改革都可能收效甚微。 如要了解关于不同公用设施机构改革形式的更多信息，请前往“世界银行关于公用设施机构改革的说明”部分（ pdf ）。

公用设施机构改革

公用设施机构改革的目的是实现上述所有方面的透明度，并对利益相关者负责。最谨慎的改革方法就是通过下列方式来改善管理流程：

• 用可测量的交付成果建立 绩效 计划，或在公用设施机构和市政府或相关机构之间签订 绩效 合同；
• 建立一个独立于市政府的业绩监督机构；
• 建立奖励机制，鼓励管理层实现并超过 绩效 计划，例如奖金；
• 机构能力建设 —— 培训管理人员来达到 绩效 标准、超标文成任务、招聘具有相关经验的新或额外管理人员；
• 提高客户的参与度以及对客户需求的关注度。

虽然这些改革实现的改进可能不大，但是这些改革可能不会剧烈或持久，因为管理层没有实际的责任，且如果没有独立的会计和报告结构，那么透明度可能不高。

其他信息： 公共水资源公用设施机构改革的关键主题（ 2008 年）

公用设施机构重组为独立的报告单位

如希望提高透明度，并将公用设施机构保持在更大的部门或市政府中，一个可用的解决方案就是将该公用设施机构重组为其自身的独立报告单位。这一过程包括：

• 在市政府或部门中建立一个独立的单位；
• 专门向该单位派遣工作人员；
• 为该单位建立独立的账户，并明确规定预算分配和提高与实际运营成本有关的透明度；
• 对部分市政债务以及偿还该债务的成本进行分配（如适当）；
• 分配部分收入（如有）进行偿债；
• 建立明确的报告结构。

这通常是实现私营机构更高自主权或让私营机构加入的第一步。分开该公用设施机构的成本、报告和会计依据可以让该机构建立透明的运营历史，以及更准确的成本基础。但是，该系统的劣势包括：

• 难以建立完全独立的管理报告线路；
• 难以在政府内部实现长久的独立预算分配承诺。

其他信息： 改善国有电力公用设施机构治理的一些选项 —— 运营良好的水资源公用设施机构的特征

企业化

一种更持久的改革模式就是将公用设施机构的资产债务、人员和现有业务转让给某公司。这一过程被称为 “ 企业化 ” 。该机构可能有独立的持股结构、董事会和会计及报告线路。这也是帮助私营机构参与的第一步。在很多管辖地中，这一过程类似于私营化之前的过程。

• 主要特征

• 检查表

• 经验教训

企业化 —— 主要特征

企业化有下列主要特征：

• 独立的法人实体。 此类组织是作为独立机构依法成立的，因此与公用设施机构改革相比，其控制权的转让更加持久。

• 管理自主权。 机构管理层基本上能够完全控制与服务生产有关的所有输入和问题。

• 透明度与报告。 此类机构有可能需要遵守线性的公司法和会计准则。

• 资产与债务。 经过企业化的公用设施机构已经获得了履行其职责以及开始运营所需的适当资产与债务。如果公用设施机构可能无法利用收入来偿还债务和为现有的业务提供资金，那么将所有现有与服务有关的债务转让给经过企业化的机构就是不恰当的。如政府希望完成对公用设施机构的后企业化，则可能会承担或撤销一大部分此类债务。还应当对资产和债务进行正确的估价，以避免出现低值主张（尤其是当机构的一部分在后期进行撤资的时候），或处置公共资产等情况。会引起争议的资产问题就是可以用应收款项做什么，尤其是政府机构亏欠的应收款项。只需要对已经转让给新机构且有可能追回的应收款项采取敏感坏账政策。

• 政府法律和私营机构法律。 在很多国家，政府机构需要遵守一个法律和法院体系，即所谓的行政管理法和行政管理法院，这与市民和私营公司遵守的法律和法院体系不同。某公用设施机构的企业化可能会导致该公用设施机构必须遵守私营机构法律 —— 但是，情况并非总是如此，即便是该公用设施机构已经成为了有限责任公司，因为该公司仍然被视为是在提供 “ 公共服务 ” ，因此必须咨询当地的律师来了解其地位。

• 董事会 将代表股东权益，但是也对公用设施机构的福利甚至是其他利益相关者（如客户和债权人）具有受托责任。

• 人员。 公用设施机构执行的招聘及人事规定可能与公务员机构的规定不同，允许向员工您提供各种福利，如业绩奖励和奖金，而且在员工聘用和纪律方面具有更高的灵活性。应当注意，需要确保工资的整张能够与业绩的提升挂钩。也需要考虑与公职人员有关的裁员法问题。员工当前可以享受的所有福利都要得到检查，以确定如何对其进行转移。对于养老金，应当注意已经建立的养老金基金，以及转移时的责任。

• 独立性。 包括硬预算限制或财务 “ 底线 ”—— 可以让组织为其财务状况承担全部责任 —— 从理论上讲，清算应当是破产时的最终解决方案。

• 更高的财务独立性。 需要将企业化与改革相结合，允许增加销售收入的比例（而不是预算拨款）、增加保留和使用额外收入的可能性以及应预算限制条件：允许公司保留超额收入，但是也要独自承担亏损。

企业化 —— 问题检查表

下面是一个在构思企业化时需要考虑的问题检查表：

• 新机构应当是独立的法人机构还是现有公用设施机构或市政府中的一个独立单位？
• 需要转让哪些资产和债务？是否会要求新机构为这些资产付款或承担责任？如果是，如何对资产进行估值？是否需要转让应收款项。
• 与第三方的现有合同 —— 是否需要对这些合同进行替换或转让？
• 该机构是否需要遵守公务员就业规定？是否能够向员工提供业绩奖励？与员工转让和裁剪有关的规则是什么？在福利方面会出现什么情况，尤其是养老金？
• 该机构和公用设施机构之间是否有 绩效 合同 —— 该合同是否可执行？
• 该机构从哪获得收入 —— 来自最终用户还是政府拨款？
• 来自客户的收费或收入是否足以承担相关的业务成本和改进成本？如果不能，是否有补贴 —— 如果有，谁提供补贴？
• 新机构是政府法律机构还是私营法律机构？

企业化 —— 经验教训

很多国家都已经采用了企业化。从全世界不同领域的企业化学到的经验教训显示，企业化必须根据实际情况进行谨慎设计，从而有效地实现政府目标： [1]

• 组织改革必须直接和同步解决劳动力问题 —— 你不能为以后保留劳动力。这是很多严重的效率问题和业绩问题的根源。如要了解更多信息，请点击“劳动力问题”。

• 机构创新可以在新领域进行组织改革。分类可以让市场力量计入以前被天然垄断所占据的很多领域。例如，在无法进行竞争的市场中，特许经营权可以 “ 为市场 ” 产生竞争。

• 自主化和企业化的中间改革更具有机构集中性 —— 此类改革让政府的作用关灯更加微妙 —— 因为政府必须使用间接的力量而不是直接的控制手段（如在预算组织中）或市场力量（如在私有化的组织中）。

• 具有支持性的外部竞争环境必须配有对内部激励措施的改革。如果这样的环境不存在，那么在组织改革发挥作用之前，就必须进行系统改革。

[1] 医疗服务供应的创新：公立医院的企业化 / 编辑： Alexander S. Preker 、 April Harding

聚合

聚合的定义是将多个城市划分到一个单独的行政结构中，从而提供某特定的服务。聚合的主要驱动力通常是通过向更大的消费群体提供服务来实现规模经济，并因提高服务效率和降低服务成本。另外一个驱动力就是为项目吸引资金，对此，任何一个机构都不太可能独自募集资金。

在水资源和废水服务的集资方面，聚合是最常用的方式，因为这样做能够聚集起不同的资源和资产，例如水库。在拥有发达的本地债券市场的国家中，本地政府机构和公用设施机构已经组合到了一起来募集资金，以建设共同拥有的基础设施。

聚合的结构可能会有很大不同，但是通常会依据下列一个方面：

• 规模。聚合结构可能会将两个相邻的城市或在一个单独区域中或穿过一个更广阔的范围内的多个城市划分在一起。
• 范围。聚合的结构可以提供一种单独的服务（如整体供水）或全部的服务）。对于每一项服务，聚合的机构都可以只履行特定的职能（例如采购），或负责全部的职能，从运营和维护到投资和融资。
• 过程。各城市可能会根据共同利益，或按照更高级别政府的指令自愿形成聚合结构，这样做可能是为了整体的公共利益，而且可能会促进或激励聚合过程。聚合可以使临时的（为特定的短期目的）也可以是永久的。

但是，在聚合过程中，如果不能明确规定各个机构的权力和责任，那么聚合过程中的各方可能会出现矛盾。必须强调的是，对基础设施的投资是长期投资，且未聚合而建立的关系必须持久和灵活。这些将是融资机构需要考虑的问题，因为项目的成功在很大程度上取决于努力实现共同目标的机构。

如要了解关于聚合的更多讨论，请前往 “ 聚合工具包，世界银行， 2017 年”

水资源和环境卫生服务供应的聚合模式

可用链接

• 公共水资源公用设施机构改革的关键主题（ 2008 年）

• 通过让公用设施机构负责来改善水资源服务的方法（ 2008 年）

• 世界银行关于公用设施机构改革的说明 (pdf)

• 改善国有电力公用设施机构治理的一些选择

• OECD 关于国有企业治理的指导方针（ pdf ）

• 运营良好的水资源公用设施机构的特征 （ pdf ）

• 水资源和环境卫生服务供应的聚合模式

• 使用私营运营商来建立企业化的公共水资源公用设施机构：约翰内斯堡水资源的管理合同