特许经营项目、建设-运营-转让（BOT）项目与设计-建设-运营（DBO）项目

特许经营、BOT项目、DBO项目概述

特许经营可让受让人获得使用授予受让人的所有公共设施资产的长期权利，也包括运营和进行一些投资的责任。资产的所有权仍由管理机构掌握，且管理机构一般需要负责对更大的资产进行更换。在特许经营期结束的时候，需要将资产归还给管理机构，包括受让人购买的资产。在特许经营活动中，受让人的大部分收入均直接来自消费者，因此受让人与消费者具有直接的关系。特许经营涵盖整个基础设施系统（因此可能包括受让人接管现有资产以及建设和运营新资产）。受让人将向管理机构支付特许经营费，而管理机构一般会将特许经营费用于资产更换和扩建。特许经营在民法法系国家中是一个特定的词汇。容易产生混淆的是，在普通法法系国家中，更接近于BOT项目的项目会被称为特许经营。

建设-运营-转让（BOT）项目通常被用来开发分散资产，而不是整个的网络，且一般在性质上是全新的或未开发的（虽然可能会涉及翻新）。在BOT项目中，项目公司或运营方一般通过向公共设施机构/政府收费来获得收入，而不是像消费者收费。在普通法法系国家中，有很多项目被称为特许经营项目，如收费公路项目，这些都是新建项目，且与BOT项目有很多类似的地方。

在设计-建设-运营（DBO）项目中，公共机构拥有新资产，且为新资产的建设提供资金。私营机构负责设计、建设和运营此类资产，以达到约定的成果。DBO项目的文件通常要比BOT项目或特许经营项目的文件要简单，因为没有融资文件，而且一般只包括一份总承包施工合同外加一份运营合同，或是在总承包施工合同中加上与运营有关的条款。运营商几乎不承担融资风险，且一般收取设施设计建造的总款项，此类款项可按照施工阶段的完成分期支付，然后在运营期内收取运营费。运营商负责设计、施工和运营，因此，在资产预计寿命结束之前，如有零件需要更换，运营商可能需要负责更换。

本部分更详尽地介绍了特许经营项目和BOT项目，以及专门用于电站BOT项目的承购/购电协议、输入电源/整体供电协议以及执行协议。

本部分没有介绍一般会在特许经营项目或BOT项目中出现的复杂的融资文件。

关键特征

特许经营项目

• 在特许经营项目中，私营受让人不仅要负责资产的运营和维护，而且要负责所有所需投资的融资和管理。
• 受让人需要承担资产状况和投资所产生的风险。
• 可以为现有资产、某现有公共设施或某现有资产的大范围改造和扩建授予特许经营（虽然通常只将新建项目称为特许经营项目）。
• 特许经营项目的有效期一般为25到30年（即，有效期至少能够对主要初期投资完成摊销）
• 资产的所有权一般由授权管理机构掌握，且与这些资产有关的所有权利在特许经营结束时都要归还给授权管理机构。
• 一般情况下，普通大众是消费者以及受让人的主要收入来源。
• 通常情况下，受让人将从特许经营的一开始就对现有资产进行运营——因此会立即有现金流来向受让人付款，并留出一部分进行投资和偿还服务债务等。
• 与很多管理合同不通，特需授权项目关注的是成果——也就是说，根据业绩标准提供某项服务。此类项目不太关注投入——也就是说受让人需要独自决定如何达到约定的业绩标准，但是可能在下列方面还有一些要求，如资产更新的频率以及就关键特征（如资产维护和更新、产能的增加以及特许经营期结束前的资产更换等）与授权管理机构进行协商。
• 某些基础设施服务被视为是至关重要的，而某些被视为是垄断服务。因此，可能会通过法律、合同或规定对受让人以及收费水平进行各种限制。受让人需要保证有能力为其职责提供足够的资金并仍然保持能够盈利的回报率，因此在项目或立法中就需要加入适当的保护措施。还需要了解消费者是否能够负担得起费用，并且需要对消费者进行尽职调查。
• 在很多国家，很多行业的收费总额无法弥补资产的运营成本，更别说进一步的投资了。在这些例子中，特许经营项目中需要列出替代性成本回收的明确依据，确定是来自一般补贴、税收还是政府部门的贷款或其他来源。
• “特许经营”的概念最早出现在法国。与“租赁”类似，法律中规定了特许经营的框架，且合同中含有与项目特定的条款。法律中重点强调的是此类合同的公共性质（因为受让人与消费者之间存在直接关系），且法律中纳入了相关措施来保护消费者。类似的法律框架也被加入到了其他地方的民法系统中。
• 根据法国的法律，受让人应负责保证服务的持续性（“la continuité du service public”）、公平对待所有消费者（“l’égalité des usagers”）以及根据不断变化的需求调整服务（“l’adaptation du service”）。反过来，受让人将获得相应保护，不受新特许经营项目对其权利产生的不利影响。因此，在民法系统中考虑特许经营项目时，重要的一点就是了解法律中已经体现了哪些权利。
• 在普通法系统中，最具可比性的法律结构就是BOT，此类结构一般用于建设某设施或系统。

BOT项目

• 在一个BOT项目中，公共机构授权方向私营公司授权，在特定时间段内（“项目有效期”）对某设施或系统进行开发和运营，此类项目仍然是公共机构项目。
• 通常情况下，此类项目是分散的绿地新建项目。
• 运营商对设施或系统提供资金、掌握所有权并进行建设，然后在项目有效期内对其进行商业运营，项目有效期结束后，将其转让给管理机构。
• BOT是项目融资的典型结构。因为与新建项目有关，所以从一开始的时候没有收入。因此贷方迫切需要保证项目资产仅能由项目运营公司运营，且与项目有关的所有风险都能由适当的参与者所承担。同时还要禁止运营商从事其他活动。因此，运营方通常是一个项目公司。
• 收入通常来自于某一个“承购方”，例如某公共设施机构或政府，此类承购方从项目公司购买项目成果（这与纯特许经营项目不同，特许经营项目的成果直接出售给消费者和终端用户）。在电力行业中，通常会使用购电协议的方式。如要了解更多信息，请参见“购电协议”部分。如运营商可证明其能够提供服务（可用性付费），承购方有可能需要支付保底款项，同时运营商还能高出该保底量的部分获得流量付费。
• 项目公司获得项目的融资、对项目进行设计和施工，并在特许经营期内对设施进行运营。
• 项目公司是特殊目的机构，其股东通常包括具有施工及/或运营经验的公司，以及具有投入供应和承购能力的公司。还有一点是至关重要的，那就是要加入在管理类似项目方面具有经验的股东，例如与各种具有多文化背景的合作伙伴进行合作，来解决与某BOT项目各方面有关的特定风险。承购方/公共设施机构通常会迫切地要求保证关键股东能够在一段时间之内留在项目公司，因为这些股东的专业性和财政能力是该项目公司赢得投标的基本原因之一。
• 项目公司将会根据特许经营协议的要求，对项目的施工和运营进行协调。承购方将希望了解施工分包商和运营商的情况。
• 电力项目中的项目公司（及贷方）将希望保证其拥有可承受的燃料来源。项目公司通常会签订一份燃料的整体供应协议，且供应商与购电协议中的购电方可能是同一家实体，如国家电力公司。如要了解具体例子，请点击燃料供应/整体供应协议。电力也是水或污水处理厂的主要成本来源，因此运营商需要确定电力的成本和来源。
• 运营阶段产生的收入主要用来承担运营成本、支付维护费用、偿还债务本金（债务本金占到了大部分的开发和施工成本）、支付融资成本（包括利息和费用）以及支付项目公司股东的收益。
• 贷方提供不可追溯或限制追溯的融资，因此将与项目公司及其股东共同承担剩余风险。
• 项目公司要承担许多风险。项目公司希望保证授权方承担的风险能够得到保护。项目公司通常会要求政府提供某种类型的担保及/或承诺（尤其是在电力项目中），这些要求会加入到“执行协议”中。
• 为了尽量减少此类剩余风险（因为贷方将只希望尽可能地承担有限的项目商业风险），贷方将会坚持把项目公司的风险通过合同的方式转移给其他的项目参与者，如施工合同、运营和维护合同等。

合同结构

下表展示了典型BOT项目或特许经营项目的合同结构，包括借款协议、项目公司股东之间的股东协议以及运营合同和施工合同的分包协议，这些协议通常是在项目公司和项目公司联合体成员之间签订的。

每个项目都会根据其特定的要求对该合同结构进行一定的调整：并不是所有的BOT项目都需要有担保的投入供应，因此不一定必须签订燃料/投入供应协议。付款可能部分或全部来自于普通大众支付的费用，而不是某承购方。

示例

水与卫生

能源与电力

• 购电协议（PPA）
• 燃料供应/整体供应协议
• 执行协议
• 土地租约

交通运输

固体垃圾

特许经营项目清单

• 普通项目——项目所在国与特许经营项目有关的法律环境问卷
• 能源项目——管理合同——尽职调查清单
• 机场项目——机场特许经营清单
• 道路项目——收费公路风险矩阵

延伸阅读

• 《政府和社会资本政府和社会资本合作的法国概念与国际概念之间的对比》，Mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP), Mai 2013 (Français)
• 《私营机构对基础设施的投资：项目资金、政府和社会资本政府和社会资本合作项目以及风险》，J. Delmon，第2版，2008年
• 《项目资金、BOT项目与风险》，V. Delmon，2005年
• Les Contrats de partenariat en France, Institut de la Gestion Délégué (IGD) – 法国政府和社会资本政府和社会资本合作研究所，Maîtrise des coûts et performance pour les collectivités locales, 2008年9月
• 《公共设施特许经营项目金融陷阱的悖论》，作者Olivier Ratheaux，Repères pour le non souverain, no. 8，2005年9月（法语）。
• 《项目资金》，法律指南，Graham D. Vinter，第3版。

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