各领域规范以及影响PPP项目的规范问题

概述

什么是规范？

规范就是由政府或政府任命的实体对某领域或业务进行监督和控制。对被规范实体，将执行直接和间接的控制和限制。规范目前倾向于被划分成经济规范和其他形式的规范。

为何规范？

(a) 保护消费者不受垄断的侵犯

从历史上看，大部分公用设施和基础设施的供应商都具有天然的或合法的垄断性。如果能够让供应商更有效地提供服务，那么就会出现天然垄断，如水资源公用设施。而合法垄断是指某供应商获得了提供服务的唯一的合法权力。

在任何一种垄断供应情况中，无论私营机构是否参与，消费者都有可能受到垄断供应商的不利影响，如过度收费或服务质量低下等。有效的规范可以防止出现垄断造成的不利后果，并可以刺激服务的改善。

(b) 保护消费者

无论是私营投资者还是社会组织——投资者都需要了解：

• 他们能够为其提供的服务收取多少费用；
• 他们需要遵守的服务标准；
• 多久才能获得运营许可；
• 许可是否具有排他性；
• 政府是否能够遵守其承诺，以及政府的承诺不会受到政治投机或公众压力的影响。

可通过规范来消除许多与此类问题有关的风险。

(c) 监督服务供应商的业界，并降低信息的不对称性。

政府必须监督根据PPP协议购买的服务。因此，政府需要保留足够的能力来监督和履行运营商的职责。规范机构应当具有这样的能力和机制，来让政府进行监督和执行。

在将服务外包给私营机构的时候，被管理实体和政府之间会自然而然地出现信息的不对称。规范有助于恢复信息的平衡。

(d) 其他利益

如下文所述，还存在其他一些利益，这些利益被视为是通过规范来进行保护的重要条件，例如环境、服务标准、客户服务、资产维护与更换等。

一般设计准则

规范是一种达到目的的手段——重要的是结果而不是管理规则。在设计管理框架的时候，应注意避免制定一系列全面复杂的规定，这样的规定虽然听上去不错，但是难以执行，而且并不一定适合当前的情况。尤其是在发展中国家，最有效的规则可能是那些便于执行的规则，因为规范机构和被规范实体都面临较小的负担。

规范的利益必应当超过规范的成本

在设计管理框架的时候，不能忘记所有相关方的活动监督成本和数据采集成本。如果有大量的规范机构对某领域进行规范，那么久应当尽量减少需采集信息的重复要求的审查等。在英国市场上，虽然使用独立的审查账户来进行公司注册和规范在经济上是可行的，但是这种做法在发展中国家可能行不通。

当某经济规范机构要求获得关于运营的信息时，需要考虑到环境规范机构可能也会需要类似的信息。适合多个机构的不一定适合农村或拥有较少用户及较高成本的分散机构。

基本设计问题

那些实体需要得到规范？

应当规范某领域的所有潜在服务供应商还是只规范垄断服务供应商？

如果需要对某领域进行解放，也就是消除或减少垄断，那么是否会要求进入该领域的机构满足类似的服务标准？

那些活动需要得到规范（覆盖范围）？

被规范机构的所有活动是否都应得到规范？还是只应当规范与垄断服务有关的活动？

• 例如，如果某垄断服务供应商（如水资源公用设施）拥有其可以租赁的土地，那么其租赁活动是否应当得到规范？

从传统上看，在规范过程中，受规范和不受规范的活动以及与此类活动有关的资产是区分开的（例如，在英格兰及威尔士，受规范机构可以处置不受规范的资产，并参与不受规范的活动）。

但是，对于提供关键服务的服务供应商来说，如水及/或电力，有人认为，受规范资产不能被高风险企业掌握，且如果公用设施机构从事了不受规范活动，那么此类活动在该机构的整体业务中的比例应当限制在较小的水平上，或应当通过独立的有限责任公司来开展。

规范机构有那些职能？

通常会在经济规范的背景下来讨论基础设施的规范。经济规范的职能一般包括：

• 设定收费水平和结构；
• 管理报告和审计账务的公司；
• 监督运营成本；
• 设定进入和退出该领域的要求；
• 实现公平竞争——确保运营商的公平竞争

考虑经济规范时，不能脱离可能与基础设施项目有关的其他管理职能：

• 设定质量标准并监督业绩；
• 制定环境和规划规定并执行；
• 为“政府机构”进行的外包制定采购规定，并进行执行；
• 制定健康安全规定并监督/执行；
• 使用自然资源。

管理某领域的实体是否有多个？

• 在设计管理框架的时候，政府一旦确定了所需的管理职能，那么就需要确定由哪些机构来执行每一个职能，并且要在该机构的章程文件中明确规定每个职能的参数。
• 最好是每个职能由一个机构来负责，但是不太可能由一个机构负责所有的职能。可能已经有一个机构来执行某职能了，如要求对账务进行审计和递交的公司登记处。
• 对于经济规范，规范机构是否具有谁当收费的职能，或是该职能是否留给政府？可能会决定将该职能分开，这样一来，规范机构负责采集必要的数据然后提出费用设定的建议，而最终的决定权则由政府掌握。私营机构可能希望建立稳定的费用设定机制，且不受政治干扰的影响（见下文的规范机构独立性部分）。
• 机构是否会进行经济规范来监督和保证业绩？例如，在水资源和环境卫生服务方面，这样做可能更适合让环境规范机构来监督业绩。这也可能会取决于每个机构的能力。
• 应当考虑特定领域的计划。如果目的是开放该领域的竞争，那么规范机构制定进入退出规则和监督及保护竞争方面的作用将变得非常重要。通常境况下，各国会建立竞争委员会，这些是独立于领域规范机构的机构。在此情况下，就需要考虑这两类机构之间的协调，以及如何划分其责任。
• 应当将责任重叠保持在最低水平上，以确保受规范机构不会收到相互矛盾的指令，或面临多重处罚。但是，如果一个机构负责经济规范而另一个机构负责环境保护，那么经济规范机构就需要考虑受规范机构满足环境保护职责时的成本影响。从欧盟可以证明这一点，在欧盟，越来越多的废水处理要求造成必须对高成本的废水处理设施进行投资，经济规范机构需要用向客户收取的更高费用来体现成本。

规范机构应当拥有多大的自由裁量权？

如果政府希望提高投资者对某领域的信心，那么管理机构来执行其职能时所享有的自由裁量权水平（尤其是没有追踪记录的新机构）将具有极高的重要性。私营投资者希望将检查和平衡加入到规范的法律框架中，即便是为了获得来自政府的保证，例如：

• 在运营商及新进机构的许可/PPP协议中加入费用设定的详细“冷冻”公式，以及费用审查的频率；
• 在许可/PPP协议中规定初始审查期的费用；
• 如政府需要向该领域提供补贴，那么要将其列在政府与运营商之间的执行协议中/包含到二级立法中。

为确定性而对该愿望进行的平衡是为了保护消费者的利益，以及让规范机构获得自由裁量权来根据随时间变化的情况采用不同的收费公式所带来的好处。

授予规范机构的自由裁量权的水平也取决于能够授予该规范机构的资源的水平。

规范机构有哪些权力？

在确定规范机构应当具有哪些权力的时候，应当考虑基本设计原则，即规范是达到目的的手段，且其成本不得超过其利益。

规范机构需要获得授权来完成下列工作：

• 收集信息和数据
• 制定和变更规则
• 监督规则的执行
• 执行规则——规范机构有哪些执行权力？规范机构能否为违规进行罚款和处罚，或规范机构是否需要向不同的机构申请获来执行其决定？

管理设计者可能希望对这些权力进行限制，或给规范机构加上一般的公平及均衡职责，并确定应多久审查一次这些职能，如费用设定。

尤为重要的是，投资者/运营商可能非常希望对规范机构变更规则的权力加以限制，例如修改运营商的许可。

用户也希望了解他们如何才能参与到管理决策中。应当考虑是否应要求规范机构与消费者进行协商，以及是否应当正式建立消费者机构。

做出管理决定时需要使用什么资源？

需要有一个方法来对规范机构进行规范，并且能够随时对其权力进行修改。

投资者和消费者等利益相关者也很想知道如何让规范机构对其行动进行规范，以及是否有反对规范机构或其决定的追索权。尤其重要的是，是否能向法院提出追索权，如果可以，那么是需要通过行政法律和法院、一般法院系统还是仲裁来提出？有哪些可用的救济？

规范机构的权力来自于哪里？立法？合同？

在发达国家，规范机构权力来源的方法中存在差异。在英国和美国，会根据立法建立一个独立的规范机构，且规范机构与受规范机构之间的关系会在立法和许可中进行规定。在法国，传统上看，规范是通过合同完成的，即本地政府通过合同让缔约方监督运营商的活动。

不仅仅只有两个可以使用的模式，现在，越来越多的发展中国家会将这些方式结合起来使用。在许多额样本协议中，包括在这一方面（如要获得例子，请点击“电力购买协议（例1）”，此类组合体现在以下方面：

• 按照合同成立的第三方委员会需要按照合同监督业绩，并提出价格设定的建议；
• 在合同中会有一条规定，那就是委员会的权力将被转让给按照法令成立的规范机构。

另外，还有一种逐渐增加的趋势，即通过为费用设置制定准则和公式，来减少规范机构的自由裁量权。如要了解更多信息，请前往“按合同进行规范：配电私有化的新途径”。

应当考虑初级立法的内容，以及留给二级立法的空间。二级立法一般不太需要接受一会审查，而且比初级立法更容易修改，因此，如果将主要问题留给二级立法解决，那么投资者可能会感到不太舒服。

规范机构是否需要具有独立性？

有一种普通的观点认为，规范机构的独立性越高，其效率就越高。能否实现真正的独立性是值得讨论的。有一些非独立规范机构实现良好规范的例子，也有一些独立的规范机构未能实现良好规范的例子。但是，投资者更可能相信具有更高确定性和独立性的规范体系。

需要考虑的一些主要问题是：

• 部门和规范机构各自的职能能否明确确定？当前的日常规范职能是否都留给了规范机构，而关键策略决定则由政府掌握？
• 规范机构的决定能否被政府推翻？
• 是否存在政府能够指挥公用设施使用方法的情况？例如在战争或国家紧急状态时。
• 如何任命规范机构？是个人还是委员会？规范机构能否被政府聘用和撤销？规范机构是否对政府有义务？
• 如何向规范机构提供资金？资金来自于一般税收还是受规范服务的收入（例如运营商收入）？
• 规范机构是否有能力实现有效规范？如何向规范机构委派人员？规范机构能否从公务系统以外招聘人员，并在公务员工资体系以外支付工资？
• 规范机构有哪些执行权力？规范机构能否为违规进行罚款和处罚，或规范机构是否需要向不同的机构申请获来执行其决定？

多领域规范机构？

如要了解关于电信领域的多领域规范机构的优劣（更具一般关联性），请前往第30页的“过渡期及发展中经济体的电信立法”。

进一步的阅读材料和资源

如要了解对外包规范职能的讨论，请查看“外包规范职能”中的观点注释。

基础设施规范：发展中国家，作者：Satheesh Sundararajan 与Sara Ahmed，政府和社会资本基础建设合作资源中心（PPIAF），2015年2月。