灌溉领域的PPP项目

本部分介绍了可以用在灌溉领域的不同PPP模式,以及与灌溉PPP项目有关的法律问题。

主要商业风险

农业灌溉项目,尤其是涉及小农场主的项目,从一开始就难以通过商业方式获得资金,因为此类项目无法实现短期的可预测财务汇报。与其他领域不同,灌溉项目是独立的投资,只与本地的服务有关,如适用水资源的农业活动的可行性。因此,基础设施供应商将面临市场风险和商品风险。只有私营合作伙伴能够在一定程度上确保可以收回其投资时,才会通过管理或融资实现投资承诺。

因为水资源是生产过程的唯一投入,所以除了管理、贷款、化肥和市场之外,在农场主的整体能力方面,还必须考虑其为水资源服务付钱的能力和意愿(WTP)。

不太确定的私营合作伙伴会收回其时间和财务承诺,他们参与的愿望越低,对特许经营或政府资源的需求就越高。农场主的能力和农业生产力本身只是一个确定私营方承担项目参与者财务责任能力的一个因素。这意味着,小农场主、农场管理者和灌溉服务供应商之间的付款机制;让农场主履行其项目职责的整体激励措施;以及土地协议的设计,例如使用合并土地的条款、为高潜力分配选择农场主以及鼓励不愿意行动的农场主的措施。农场主的机构组织将确定这些特征,例如通过合作社、信托机构和水资源用户协会。

PPP项目中私营运营商与农民之间的典型关系

下文是在灌溉政府和社会资本合作项目(PPP)中经常使用的主要机构安排:

作为私营灌溉服务运营商的商业农场主:在目标区域的小农场主可以选择成为大商业农场主的分支。如要让农场主作为分支参与项目,则需要:

  • 向其提供种子和其他投入,来种植特定的农作物
  • 向其提供农作物种植培训
  • 规定收获的农作物必须达到的质量标准
  • 按照双方协定的价格向其收购收获的农作物

农场主负责维护三级网络:私营运营商负责到农场级的灌溉系统运行的所有方面,以及对系统的维护,直至三机管道。农场主通过其水资源用户协会负责维护三级网络。

私营运营商负责对整个系统进行运行和维护,且农场主支付一定的费用,用来承担运行维护成本。农场主不负责灌溉系统的运行和维护。

灌溉领域PPP项目的主要合同形式

在灌溉领域,最常用的PPP合同形式包括:

运行、管理和维护(OMM)合同——私营机构为规定的服务接收人进行灌溉服务的运行、管理和维护。私营机构提供服务后,需要收取一定的费用(由政府或用户支付)。如需要恢复或施工工作,则也可以成为合同的一部分。资产的资金来自政府,且如果获得私营资本的范围有限,那么这是一种比较合适的合同方式。

基础设施特许经营权——私营机构负责为基础设施的开发募集商业资金 ,然后对基础设施进行建设、运营、管理和维护。必须通过收费(由政府或用户支付)来承担投资和融资成本。灌溉项目中的终端用户风险是很大的,因为往往不能在项目的一开始就全面对用户进行规定(取决于有多少农场主从系统中取水)。政府和私营机构可能能够共同承担终端用户风险,例如通过对最低收入的担保。私营机构可以进行全部投资,或部分投资,也就是当有拨款资金来承担部分投资成本的时候。

农场服务协议——私营机构也可以与小农场主和社区进行合作,来提供农场级的服务。服务可以在农场上进行,例如种植、收获和洒水;也可以是农场之外的服务,如存储、加工和营销(级分支服务)。如能提升水用户的农业业绩,那么此类农场服务就有可能提高灌溉基础设施的可行性。所需的私营资金投资水平取决于提供的服务。农场服务可以整合到基础设施OMM中,也可以单独提供。

中心农场协议——私营机构可以通过土地特许经营或租赁来进行商业农业生产。这种生产必须在政府或第三方拥有的土地上进行,或是在集体所有制商品土地上进行(尤其是合并土地),然后进行出租,获得商业运营的部分费用。中心农场具有纯商业目的,且需要达到一定的规模,这样才能提供商业机会(对于食品作物尤为如此)。需要获得私营资本进行农场上的投资,而灌溉费用可以体现出部分或全部的与基础设施有关的成本(例如OMM、投资和融资)。

确定PPP模式的项目关键特征包括新资产所需的投资水平、小农场主的经验以及中心农场投资的可行性(社会、技术和商业)。

灌溉PPP项目中出现的主要法律问题

有很多法律问题和商业问题会影响项目的走向和结构。虽然某些法律问题不仅仅局限于灌溉PPP项目中,但是当其出现在灌溉领域的时候,就会产生新的方面和复杂性:

土地所有权——所有的灌溉项目都取决于土地所有权——即涉及项目所需的土地,也涉及项目的客户、农场主及其在土地中的法律权益。某些国家会将土地所有权限制在本地人,或禁止私人拥有土地。例如,在埃塞额比亚,农村的土地是政府拥有的,且只有愿意亲自种地的个人才有权拥有土地。

也难以确定土地权利,尤其是在有严重的习俗性土地权力的国家中——例如加纳,以及很多撒哈拉以南的非洲国家。对于土地的使用,也可能会有限制,灌溉或灌溉的类型也会收到限制——且国家的州与州之间以及国家与国家之间的规定也有所不同。

水资源的抽取——在国家和国际层面上,可能都会限制水资源的抽取水平。如果从某合流或其他水源取水需要遵守国际规定,那么可能会对取水量进行限制。例如,在尼罗河流域的国家就要遵守尼罗河流域倡议书约定的限制,包括取水量以及用途方面的限制。在联邦国家中,可以授予水资源权力,例如在美国,水资源权力可以在州与州之间进行交易。

也可能难以确定谁有权授予取水许可。这可能涉及到水利部门或环境部门,有的时候两个部门都会涉及到。水用户协会也会起到一定作用。如果出现缺水或是系统干旱,那么法律法规就会规定用水的优先顺序,然后用户需要在缺水期间按该顺序取水。如果用户之间存在竞争性,那么这种情况就变得更加明显——例如水力发电项目和下游的用户。

取水的收费制度也是复杂及/或模糊的。可能难以确定是否应当建立收费制度、如何建立收费制度、谁建立收费制度以及是对于原水和灌溉水的收费是否存在难以执行的规定。这些都是PPP项目中的主要问题,因为私营供应商希望保证稳定的收入来源,因此希望确定其购买原水的价格、能够出售灌溉水的价格以及可以取得的和出售的水量。

政府签约方——在灌溉PPP项目中,难以确定哪个政府机构负责项目开发和签订项目协议——在大部分新兴市场中,如果已经为灌溉系统的开发使用过PPP项目,那么负责灌溉服务的国家机构将会是PPP合同的签约方。例如,在埃及,水资源部是建议的西三角洲灌溉项目的相关签约方。但是,如上所述,如果负责水资源的机构或环境部门存在竞争要求,那么就会出现混淆。负责项目的机构可能是地方机构而不是国家机构。在这一方面的另一个关键问题就是相关机构是否有权签订PPP协议。如果是次国家级机构或半国营机构,可能需要明确的权力来签订合同。

在任何领域开发PPP项目的时候,还有些需要检查的法律考虑因素,例如度可以签订的PPP协议的类型的法律限制、签订PPP协议的相关规定、是否有对海外投资的限制、税收和免税期的可能性以及向贷方转让权力的能力,例如担保和介入权。

PPP项目举例以及协议样本

巴西:蓬塔尔政府和社会资本合作灌溉项目——巴西蓬塔尔地区政府和社会资本合作(PPP)灌溉项目的投标文件。文件的英语版是葡萄牙语的免费译文,且仅供参考。项目没有按计划开展。

本项目的目的是在面积为7717公平的可灌溉商业农作物土地上为通用灌溉基础设施建立一个政府和社会资本合作(PPP)项目。该项目位于彼得罗利纳,是一个水果生产和出口基地,位于巴西蓬塔尔地区的伯南布哥州。政府会割让土地和现有的基础设施,这些现有的基础设施已经占据了目标区域的很大一部分。私营合作伙伴会对通用基础设施进行运营、管理和进一步的开发(70%的项目已经由政府建设完成),从而确保:(1)能够在合同签署之日起的六年内对该区域实现完全灌溉;以及(2)至少将25%的已灌溉土地提供给小农场主,而这些小农场主要加入占据剩余土地的商业生产商的生产链中。私营合作伙伴将会通过出售水资源获得酬劳(通过用户费),并且将获得政府的产量付款。该合同的持续时间为25年。

埃及:西部三角洲——西部三角洲项目的政府和社会资本合作计划是一个混合计划,主要依据的是设计-建设-运营(OBD)模式。该交易主要涉及与私营运营商签署合同,来接管西部三角洲南部的79800公顷的特许经营区域、对系统进行设计和制造并且承担30年的完整运营责任,包括相关的需求和商业风险。政府将获得资产的所有权,并承担大部分的融资责任和风险。这其中包括与埃及货币的潜在贬值有关的货币风险。从设计到执行的决策过程具有一定的创新性,其中从概念涉及开始就牵扯到了用户、加入了一个水用户委员会并且采用了一种二部制收费:农场主需要按照相连的土地面积按年支付一笔固定费用,并且要根据用水量支付一笔水费。

秘鲁:Chavimochic灌溉项目——Contrato de Concesión Proyecto Irregación Chavimochic (Spanish).Chavimochic灌溉项目是一个为期25年的联合融资特许经营权项目,其目的是利用桑塔河河水来改善位于La Libertad地区东北部的78310公顷土地上的灌溉设施。水资源还会用来运行装机容量为68.1MW的水电站,以及产量约为4m3/s的饮用处理厂。该特许经营权项目的模式是建设-拥有-运营-移交,其中秘鲁政府拍卖需要灌溉的土地,然后用土地拍卖的收入来为灌溉基础设施的建设提供资金,而私营合作伙伴负责完成必要的工作,来提供适当的灌溉服务。然后,私营合作伙伴对灌溉服务进行管理,并收取相关费用。该特许经营权的有效期为25年。

秘鲁——Olmos 灌溉项目——2010年Contrato de concesion Proyecto irrigacion Olmos(西班牙)在靠近秘鲁与厄瓜多尔边境的Lambayeque地区对Olmos灌溉项目进行设计、融资、建设、运营和维护,其目标是向干旱的Olmos峡谷送水。该项目将用来自Huancabamba河的水进行灌溉和开凿河道,然后河水会从安第斯山脉的东部流出,最终到达亚马逊河。该项目的目标是通过Limón大坝的建设以及20公里长的隧道对河水进行引流,从安第斯山脉的东侧流到西侧,最终对5500公顷的土地进行灌溉。该隧道是世界上第二深的隧道,位于安第斯山脉地表以下2000米的位置。与此同时,还会通过混凝土隧道将水引入790立方米的Palo Verde水库中,然后从水库中用水灌溉另外38000公顷的农业用地。该项目的第二阶段将具有独立的特许经营权,在该阶段,将会建设多个水电站,其动力来自于最高达到400米的多个瀑布,从而为该地区发电。新的农业用地已经通过空开拍卖出售给了国内及国际的农工业公司。

埃塞俄比亚——Megech 灌溉项目——2012——8年的管理合同(运营外加设计和建设合同的监督——设计和建设阶段为3年,然后运营5年)。背景总结与PPIAF。

工具包

  • 如何通过私营机构的参与开发可持续的灌溉项目,政府、政府机构和其他利益相关者的实践指南,主要用于灌溉领域可持续政府和社会资本合作(PPP)项目的设计和招标。该文件使用了逐步推进的方法介绍了政府在准备和执行PPP灌溉计划的时候,需要从一开始就要完成的工作。

其他信息

  • 发展中国家灌溉领域政府和社会资本合作的例子,由政府和社会资本基础建设合作资源中心(PPIAF)支持。
  • 如何通过私营机构的参与开发可持续的灌溉项目,世界银行编写,剑桥经济政策协会(CEPA)支持,PPIAF赞助。
  • 政府和社会资本合作(PPP)——改善灌溉服务供应的业绩,世界银行研究院(WBI)电子学习课程。
  • 探索印度灌溉和排水领域的政府和社会资本合作——范围界定研究,亚洲发展银行(ABD),2013年

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Updated: January 6, 2021